一、充分認識制定《條例》的重要意義

（一）深化國家監(jiān)察體制改革的重要舉措

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導進行的事關(guān)全局的重大政治體制改革。黨的十九大和十九屆二中、三中全會先后對全面推開改革試點工作，修改憲法、制定監(jiān)察法，設(shè)立監(jiān)察機關(guān)作出部署。十三屆全國人大一次會議審議通過監(jiān)察法，國家監(jiān)察委員會依法組建，各級紀委監(jiān)委全面貫徹合署辦公要求，依法行使監(jiān)察職權(quán)，對所有行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)察，建立起統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)紀執(zhí)法工作機制。黨的十九屆四中、五中全會進一步強調(diào)加強黨的領(lǐng)導、深化紀檢監(jiān)察體制改革，完善監(jiān)察權(quán)運行和監(jiān)督機制，完善黨和國家監(jiān)督制度。制定《條例》是進一步強化監(jiān)察機關(guān)的政治機關(guān)屬性，加強黨對紀檢監(jiān)察工作統(tǒng)一領(lǐng)導的必然要求，對于不斷完善中國特色國家監(jiān)察體制，健全集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系將發(fā)揮重要作用。

（二）推進監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化的有力保證

黨的十九大以來，中央紀委國家監(jiān)委在黨中央領(lǐng)導下，出臺了一批規(guī)范紀檢監(jiān)察工作的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，配合全國人大常委會研究制定公職人員政務(wù)處分法、監(jiān)察官法等法律。監(jiān)察體制改革的深入發(fā)展，監(jiān)察工作的持續(xù)深化，對加強制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效提出了更高要求，迫切需要制定一部全面系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性法規(guī)。2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議通過關(guān)于國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)的決定，授權(quán)國家監(jiān)委根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)。《條例》作為國家監(jiān)委制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，對監(jiān)察制度進行科學化、體系化集成，同時把實踐中的好經(jīng)驗好做法上升為法規(guī)規(guī)定，有利于更好地指導各級監(jiān)察機關(guān)加強規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運行。

（三）解決監(jiān)察工作中突出問題的現(xiàn)實需要

監(jiān)察法集組織法、程序法、實體法于一體，對保障各級監(jiān)察機關(guān)正確行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用。隨著監(jiān)察實踐的不斷豐富發(fā)展，需要進一步細化完善監(jiān)察法的規(guī)定，進一步明確監(jiān)察監(jiān)督的途徑、職務(wù)違法調(diào)查的范圍和標準、監(jiān)察處置的具體程序等，提高監(jiān)督執(zhí)法工作的精準性、實效性。同時，監(jiān)察法實施中也出現(xiàn)了一些新情況新問題，如部分監(jiān)察對象的界定不夠明確，監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的銜接機制不夠順暢，職務(wù)違法犯罪證據(jù)規(guī)定需要進一步健全，等等。制定《條例》就是要堅持問題導向，依法解決實踐中反映出來的突出問題，滿足各級監(jiān)察機關(guān)履職的迫切需要，實現(xiàn)法規(guī)制度的與時俱進，推動新時代紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。

（四）加強對監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督制約的內(nèi)在要求

習近平總書記多次強調(diào)，紀檢監(jiān)察機關(guān)肩負著黨和人民重托，必須牢記打鐵必須自身硬的政治要求，強化對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督；監(jiān)督別人的人首先要管好自己，要做遵紀守法的標桿，嚴格按照權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作。紀委監(jiān)委合署辦公，監(jiān)督范圍擴大了，權(quán)限豐富了，經(jīng)受的考驗也更加嚴峻，對紀檢監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)提出了新的更高要求。制定《條例》，進一步明確監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力邊界，完善接受各方面監(jiān)督的體制機制，健全內(nèi)部監(jiān)督制約制度，嚴格對監(jiān)察人員違紀違法行為的責任追究，有利于確保監(jiān)察執(zhí)法權(quán)受監(jiān)督、有約束，做到在行使權(quán)力上慎之又慎、在自我約束上嚴之又嚴。

二、準確把握《條例》的主旨要義

《條例》共9章287條，嚴格遵循和貫徹憲法、監(jiān)察法，體例上與監(jiān)察法各章逐一對應(yīng)，總體可以分為三個板塊。第一板塊為第一章總則，主要規(guī)定立法目的、堅持黨的全面領(lǐng)導、監(jiān)察工作總體要求和原則、工作任務(wù)等內(nèi)容，統(tǒng)領(lǐng)整部《條例》。第二板塊為第二章至第八章，是主體部分，完善監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導體制，細化監(jiān)察職責、監(jiān)察對象范圍和監(jiān)察管轄的具體規(guī)定，規(guī)范各項監(jiān)察措施的適用情形和監(jiān)察程序各環(huán)節(jié)的具體要求，明確開展反腐敗國際合作的工作職責和領(lǐng)導體制，強化對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。第三板塊是第九章附則，主要規(guī)定了解釋機關(guān)和生效日期。

（一）實現(xiàn)黨對監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導具體化法治化

黨中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出，推進黨的領(lǐng)導入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領(lǐng)導制度化、法治化。《條例》貫徹監(jiān)察法的要求，不僅把堅持和加強黨的領(lǐng)導作為根本政治原則和指導思想，更落實到監(jiān)察工作領(lǐng)導體制、工作機制和管理監(jiān)督等具體制度設(shè)計中。

一是在總則中作出總領(lǐng)性規(guī)定。在第二條即強調(diào)堅持黨對監(jiān)察工作全面領(lǐng)導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把黨的領(lǐng)導貫徹到監(jiān)察工作各方面和全過程；在第三條進一步明確監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，構(gòu)建在黨的領(lǐng)導下集中決策、一體運行的體制機制，為各項具體制度設(shè)計指明正確政治方向。

二是將監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導體制法治化。《條例》根據(jù)黨中央深化國家監(jiān)察體制改革的精神，在第二章“監(jiān)察機關(guān)及其職責”中明確規(guī)定，國家監(jiān)委在黨中央領(lǐng)導下開展工作，地方各級監(jiān)委在同級黨委和上級監(jiān)委雙重領(lǐng)導下工作，監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作以上級監(jiān)委領(lǐng)導為主，從而將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。

三是在監(jiān)察執(zhí)法全流程嚴格執(zhí)行請示報告制度。強調(diào)監(jiān)察機關(guān)堅持民主集中制，對于線索處置、立案調(diào)查、處置執(zhí)行等重要事項嚴格按照權(quán)限履行請示報告程序，采取監(jiān)察措施要按照規(guī)定的審批權(quán)限履行報批手續(xù)，并在第四章“監(jiān)察權(quán)限”、第五章“監(jiān)察程序”的具體規(guī)定中，與有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件關(guān)于請示報告的要求相銜接，使黨的領(lǐng)導在反腐敗的具體實踐中落實落細。

（二）增強對公權(quán)力和公職人員監(jiān)督的全覆蓋有效性

習近平總書記強調(diào)，深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點。《條例》進一步細化監(jiān)察法關(guān)于國家監(jiān)察全面覆蓋的相關(guān)規(guī)定，著力增強職責履行的實效性。

一是廓清公職人員外延，明確監(jiān)察全覆蓋的對象范圍。緊緊圍繞“行使公權(quán)力”這一本質(zhì)特征，對監(jiān)察法規(guī)定的六類監(jiān)察對象逐項進行細化，以明文列舉的方式作出規(guī)定，進一步解決實踐中有的監(jiān)察對象界定存在爭議的問題。

二是完善監(jiān)察管轄制度，確保職務(wù)違法犯罪行為受到依法查處。《條例》指出監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)督、調(diào)查、處置應(yīng)當按照管理權(quán)限與屬地管轄相結(jié)合的原則，實行分級負責制，劃分了各級監(jiān)委調(diào)查職務(wù)違法犯罪的管轄范圍，規(guī)定了提級管轄、指定管轄等制度，明確了監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)“互涉案件”由監(jiān)察機關(guān)“為主調(diào)查”的內(nèi)涵，架構(gòu)起縱向到底、橫向到邊、分工協(xié)作的管轄機制，實現(xiàn)對職務(wù)違法犯罪調(diào)查的全覆蓋，防止出現(xiàn)管轄真空。

三是健全派駐監(jiān)察制度，為實現(xiàn)有效覆蓋提供法治保證。將監(jiān)察法的概括性規(guī)定具體化，在第二章中明確各級監(jiān)委可以依法向所管轄的國有企事業(yè)單位派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，依法向地區(qū)、盟、開發(fā)區(qū)等不設(shè)置人民代表大會的區(qū)域以及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域派出監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察專員，推動監(jiān)察向各類組織和基層延伸。在第三章“監(jiān)察范圍和管轄”中進一步構(gòu)建派駐機構(gòu)與地方監(jiān)委協(xié)作機制，明確對工作單位在地方、管理權(quán)限在系統(tǒng)的公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的管轄規(guī)則，完善“組地”聯(lián)合調(diào)查、協(xié)商管轄、情況通報制度，推動有形覆蓋邁向有效覆蓋。

（三）進一步規(guī)范監(jiān)察機關(guān)職責和權(quán)限

習近平總書記指出，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，行使權(quán)力必須十分謹慎。《條例》按照職權(quán)法定的原則，進一步明晰監(jiān)察職責邊界和措施使用規(guī)范，推進監(jiān)察機關(guān)依法充分履行監(jiān)督調(diào)查處置職責。

一是完善監(jiān)督內(nèi)容、渠道和方式。專設(shè)一節(jié)對監(jiān)察法第十一條第一項規(guī)定的監(jiān)督檢查職責予以細化，堅持執(zhí)紀執(zhí)法貫通的理念，針對監(jiān)察監(jiān)督的特點，把紀檢監(jiān)察機關(guān)開展政治監(jiān)督的目標任務(wù)、豐富內(nèi)涵和著力點轉(zhuǎn)化為監(jiān)察法規(guī)規(guī)定，同時體現(xiàn)把監(jiān)督寓于日常工作之中、融入權(quán)力運行全過程的要求，要求監(jiān)察機關(guān)結(jié)合公職人員的職責加強日常監(jiān)督，針對系統(tǒng)性行業(yè)性的突出問題和群眾反映強烈的問題開展專項監(jiān)督，以辦案促進整改、以監(jiān)督促進治理，充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用。

二是明確監(jiān)察機關(guān)調(diào)查范圍。《條例》分別對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查違法和犯罪職責作出規(guī)定。對于違法案件調(diào)查職責，列出了職務(wù)違法的客觀行為類型，明確了特定情況下調(diào)查、處置其他違法行為的情形。對于犯罪案件調(diào)查職責，以列舉罪名的方式對監(jiān)察機關(guān)管轄職務(wù)犯罪的范圍作出了明確規(guī)定。《刑法修正案（十一）》出臺后，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)管轄的職務(wù)犯罪罪名共有101個，包括監(jiān)察機關(guān)單獨管轄的罪名，以及與檢察機關(guān)、公安機關(guān)共同管轄的罪名，《條例》對相關(guān)管轄規(guī)則均進行了明確。這101個罪名既是監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的責任清單，也是對公職人員特別是領(lǐng)導干部履行職責的最底線要求和負面清單，是公權(quán)力行使的制度籠子。公職人員特別是領(lǐng)導干部要認真學習掌握黨紀處分條例、政務(wù)處分法以及《條例》對權(quán)力的約束和邊界，做到敬畏紀法、尊崇紀法，依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)。紀檢監(jiān)察機關(guān)要依據(jù)《條例》加強對黨員和公職人員的法律法規(guī)教育，結(jié)合違法犯罪的典型案例深入開展警示教育，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制建設(shè)。

三是健全監(jiān)察措施使用制度規(guī)范。為促進監(jiān)察機關(guān)有效履行監(jiān)察職能，監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關(guān)必要的權(quán)限，可以采取有關(guān)監(jiān)察措施。《條例》以嚴肅審慎的態(tài)度對待監(jiān)察法賦予的權(quán)力，明確要求加強監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作規(guī)范化建設(shè)，嚴格依照法定的范圍、程序和期限采取相關(guān)措施。緊盯監(jiān)察措施使用中的關(guān)鍵點和風險點，在第四章中分節(jié)對15項監(jiān)察措施的適用條件、工作要求、文書手續(xù)以及告知義務(wù)等事項作出詳細規(guī)定，確保監(jiān)察機關(guān)依法正確采取措施。

四是構(gòu)建監(jiān)察調(diào)查證據(jù)規(guī)則。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件，必須堅持一切從實際出發(fā)，以事實為根據(jù)，以法律為準繩。《條例》第四章設(shè)專節(jié)對監(jiān)察證據(jù)種類、證據(jù)審查、證據(jù)規(guī)則等作了規(guī)定，強調(diào)開展訊問、搜查、查封、扣押以及重要的談話、詢問等調(diào)查取證工作應(yīng)當全程同步錄音錄像，首次在法規(guī)中確立了監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件的證據(jù)標準，明確非法證據(jù)排除規(guī)則，以高標準的證據(jù)要求規(guī)范和約束調(diào)查取證工作，有效對接刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準。

（四）完善監(jiān)察權(quán)運行的法律程序

嚴格依照法定程序開展執(zhí)法工作，是現(xiàn)代法治的基本原則。《條例》第五章緊緊圍繞規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行構(gòu)建監(jiān)察程序，將監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察程序分解為線索處置、初步核實、立案、調(diào)查、審理、處置、移送審查起訴7個具體環(huán)節(jié)，在各環(huán)節(jié)中貫通落實法治原則和從嚴要求，形成執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法，權(quán)責清晰、流程規(guī)范、制約有效的程序體系，解決了實踐中一些程序不具體不細致的問題。

一是完善調(diào)查期限制度。《條例》首次規(guī)定，對被調(diào)查人沒有采取留置措施的案件，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當在立案后一年以內(nèi)作出處理決定；對被調(diào)查人解除留置措施的，應(yīng)當在解除留置措施后一年以內(nèi)作出處理決定，從而明確了辦案時限要求，防止調(diào)查工作久拖不決。

二是強化審理把關(guān)職責。案件審理的基本職責是對調(diào)查結(jié)果進行審核把關(guān)，確保案件質(zhì)量。《條例》對審理工作程序作出全面規(guī)定、提出明確要求，重點細化了開展審理談話的情形，防范和處理可能發(fā)生案件質(zhì)量問題的風險點；在一般案件審理程序外，對提級管轄案件、指定管轄案件的審理工作程序作出規(guī)定，解決實踐中適用法律不規(guī)范、影響辦案質(zhì)量和效率的問題。

三是完善監(jiān)察處置工作程序。明確監(jiān)察問責的方式，為有效貫通黨內(nèi)問責和監(jiān)察問責，嚴肅責任追究提供制度依據(jù)。落實受賄行賄一起查的要求，規(guī)定對于情節(jié)較輕不予移送起訴的非監(jiān)察對象，采取批評教育、責令具結(jié)悔過、依法移送行政執(zhí)法部門等方式予以處置；對于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄并作為信用評價的依據(jù)，織密懲治行賄違法犯罪的法網(wǎng)。

四是有效銜接刑事訴訟程序。主動對接以審判為中心的訴訟制度改革，設(shè)專節(jié)規(guī)定移送審查起訴事宜，明確監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接中的具體職責，完善指定司法管轄的協(xié)商程序和工作要求，規(guī)范提出從寬處罰建議的情形和程序，保證監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的涉嫌職務(wù)犯罪案件有序進入刑事司法程序。

（五）確保監(jiān)察權(quán)接受最嚴格的監(jiān)督約束

加強對紀檢監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是監(jiān)察法和其他紀檢監(jiān)察法規(guī)一貫的要求。《條例》通篇貫徹監(jiān)察機關(guān)要接受最嚴格約束和監(jiān)督的要求，充分吸收既有制度成果，將實踐中行之有效的做法上升為法規(guī)規(guī)定，在第七章專章規(guī)定了對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，構(gòu)建系統(tǒng)化全方位的監(jiān)督機制。

一是堅持黨的領(lǐng)導、管理和監(jiān)督。黨的領(lǐng)導職責中必然包含監(jiān)督職責，黨組織對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是第一位的監(jiān)督。《條例》強調(diào)，監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員必須自覺堅持黨的領(lǐng)導，在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作。

二是接受人大監(jiān)督和民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在監(jiān)察法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確各級監(jiān)委向本級人大常委會報告專項工作的形式、程序和審議意見辦理要求，細化接受執(zhí)法檢查和答復質(zhì)詢案的程序，完善向社會公開監(jiān)察工作信息的具體范圍，明確特約監(jiān)察員制度的法律地位，為人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等充分發(fā)揮作用提供保障。

三是完善監(jiān)察機關(guān)內(nèi)控機制。明確要求監(jiān)察機關(guān)建立內(nèi)部工作部門協(xié)調(diào)制約機制、案件質(zhì)量評查機制，確立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度，細化履職回避制度和保密制度等，構(gòu)建起嚴密細致的權(quán)力監(jiān)督控制機制。在監(jiān)督對象上，覆蓋各級監(jiān)察機關(guān)、各個內(nèi)設(shè)部門和各名監(jiān)察人員；在監(jiān)督事項上，涵蓋執(zhí)行職務(wù)、與特定人員交往、配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)等各方面；在監(jiān)督流程上，囊括監(jiān)察機關(guān)工作各環(huán)節(jié)，將監(jiān)察人員入職、履職、離職全程納入監(jiān)督，確保監(jiān)察機關(guān)及其工作人員受到嚴格的制度和紀律約束。

（六）切實維護當事人合法權(quán)益

習近平總書記在中央政治局第二十次集體學習時強調(diào)，有關(guān)政府機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，保護民事權(quán)利不受侵犯、促進民事關(guān)系和諧有序。十九屆中央紀委五次全會明確指出，要在執(zhí)紀執(zhí)法中尊重保障民法典賦予的相關(guān)權(quán)利。《條例》作為規(guī)范監(jiān)察工作的重要程序性法規(guī)，在監(jiān)察權(quán)運行的各個環(huán)節(jié)充分彰顯維護公民權(quán)益的制度價值。

一是將保障當事人合法權(quán)益作為對監(jiān)察工作的總體要求。在總則中強調(diào)，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當充分保障監(jiān)察對象以及相關(guān)人員的人身權(quán)、知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)以及申請復審復核權(quán)等合法權(quán)益。

二是對采取監(jiān)察措施過程中保障相關(guān)人員合法權(quán)益作出具體規(guī)定。《條例》明確要求，進行談話、訊問、詢問，應(yīng)當依法出示權(quán)利義務(wù)告知書，合理安排時間、控制時長，保證被調(diào)查人等飲食和必要的休息時間；查封、扣押財物，應(yīng)當為被調(diào)查人及其所扶養(yǎng)的親屬保留必需的生活費用和物品，經(jīng)查明與案件無關(guān)的財產(chǎn)應(yīng)當及時解除查封、扣押；采取留置措施、延長留置時間均應(yīng)通知被留置人員家屬。

三是落實黨中央關(guān)于引導民營經(jīng)濟健康發(fā)展的重要精神。《條例》強調(diào)，監(jiān)察機關(guān)在履行職責過程中應(yīng)當依法保護企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)；需要企業(yè)經(jīng)營者協(xié)助調(diào)查的，依法保障其合法的人身、財產(chǎn)等權(quán)益，保證辦案的政治效果、法律效果、社會效果相統(tǒng)一。

四是完善與監(jiān)察工作相關(guān)的國家賠償制度。首次明確了監(jiān)察機關(guān)履行國家賠償責任的情形、程序和方式，保障合法權(quán)益受到侵害的當事人依法獲得賠償。

三、認真抓好《條例》的貫徹落實

法律的生命力在于實施。《條例》能否切實發(fā)揮作用，取得預期成效，最終要靠各級紀檢監(jiān)察機關(guān)和廣大紀檢監(jiān)察干部貫徹執(zhí)行的實際行動。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要把學習貫徹《條例》擺在突出位置，認真抓實抓好，確保制度落地生根。

一是要切實抓好《條例》的學習宣傳。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要自覺把貫徹執(zhí)行《條例》與深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平法治思想相結(jié)合，與深化紀檢監(jiān)察體制改革相結(jié)合，與落實十九屆中央紀委五次全會工作部署相結(jié)合，與學習貫徹監(jiān)察官法相結(jié)合，深刻理解《條例》蘊涵的法治思維和法治方式要求，加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，提升法治意識、程序意識、證據(jù)意識，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的紀檢監(jiān)察干部隊伍。加強對